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viernes, 4 de marzo de 2011

Conceptos de Derecho Administrativo, autotutela, administracion publica, actos de gobierno


Derecho Administrativo
Jorge Alejandro Zelaya
Derecho Administrativo I
CSJJ 080012

Conceptos de Derecho Administrativo
La Auto Tutela
La Administración Pública
LOS “ACTOS DE GOBIERNO”

La Autotutela

Autotutela:
Consiste en la imposición de la pretensión propia en perjuicio del interés ajeno. Lo que distingue a la autotutela son la ausencia de un tercero extraño u ajeno a las partes y la imposición de la decisión por alguna de las partes.

La autotutela solo se permite en ciertos casos, por ejemplo cuando se produce en respuesta a un ataque precedente, también se puede manifestar como el ejercicio personal o directo de un derecho subjetivo, sin que su titular haya sufrido previo ataque. Se puede manifestar también como el ejercicio de facultades atribuidas al mando para hacer frente a situaciones de excepción. ( Cumplimiento de un deber). Asimismo, pudiera ser el ejercicio de una potestad de uno de los sujetos en litigio. Se contempla también a la autotutela como un combate entre partes enfrentadas, que fían a la fuerza y no a la razón la decisión de sus diferencias. Por último la autotutela, también puede ser utilizada como un medio de presión o de coacción sobre la contraparte para lograr el prevalecimiento de los propios intereses.
Autotutela Administrativa:
Privilegio de las Administraciones públicas según el cual sus actos se presumen válidos y pueden ser impuestos a los ciudadanos, incluso coactivamente, sin necesidad del concurso de los tribunales, y al margen del consentimiento de aquéllos. Una comparación entre la posición que ocupan los administrados y la administración frente a los tribunales muestra claramente el alcance de este privilegio. Según los profesores GARCÍA DE ENTERRÍA y FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, «Rige en las sociedades actuales [...] un principio al que puede llamarse de 'paz jurídica', y que de un modo muy simple puede esquematizarse como sigue. Cualquier sujeto que pretenda alterar frente a otro la situación de hecho existente (statu quo) no puede hacerlo por propia autoridad; si el otro sujeto no aceptase de grado esa alteración, tiene la carga de someter su pretensión a un Tribunal, el cual la valorará desde la perspectiva del Derecho y la declarará conforme o no con éste, dándole en el primer caso fuerza ejecutoria, esto es, una virtud especial que la hace indiscutible y de cumplimiento forzoso para la parte obligada. A su vez, si esta resolución ejecutoria no fuese cumplida de grado, tampoco el sujeto beneficiado con la misma podrá imponerla a la otra parte por su propia coacción privada, sino que deberá impetrar el respaldo coactivo mediante una segunda pretensión dirigida al Tribunal, el cual dispondrá la asistencia de la coacción pública (única legítima) si se acredita que, en efecto, la resolución que trata de imponerse goza de fuerza ejecutoria. La primera carga de sometimiento a un Tribunal es la carga de juicio declarativo; la segunda, la de un juicio ejecutivo». Pues bien, la situación de la Administración, comparada con la de los ciudadanos, es justamente la contraria, puesto que, como hemos dicho, no precisa del concurso de la autoridad judicial para alterar las situaciones de hecho existentes, ni para imponerlas.
 Así, podríamos distinguir dos tipos de autotutela:
la declarativa, consistente en el privilegio de la Administración de emitir decisiones (actos) capaces de crear, modificar o extinguir derechos y deberes de los administrados sin el concurso de los Tribunales y sin el consentimiento de los destinatarios;
 la ejecutiva, por la cual estas decisiones pueden ser impuestas por la Administración, incluso coactivamente (ejecución forzosa), sin precisar la aprobación judicial ni el consentimiento de los destinatarios. La autotutela tiene sus límites, derivados del respeto a los derechos fundamentales, como, por ejemplo, la necesaria autorización judicial de entrada en el domicilio para ejecutar decisiones administrativas (art. 96.3 L.R.J.P.A.C.), que corresponde a los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo (art. 8.5 L.J.CA), así como los supuestos de supensión de la ejecución de los actos en vía recurso admininstrativo o contencioso-administrativo (V. suspensión de actos administrativos).
Administración pública es un término de límites imprecisos que comprende el conjunto de organizaciones públicas que realizan la función administrativa y de gestión del Estado[1] y de otros entes públicos con personalidad jurídica, ya sean de ámbito regional o local.
Por su función, la administración pública pone en contacto directo a la ciudadanía con el poder político, satisfaciendo los intereses públicos de forma inmediata, por contraste con los poderes legislativo y judicial, que lo hacen de forma mediata.[2]
Se encuentra integrada principalmente por el poder ejecutivo y los organismos que están en contacto permanente con el mismo.[1] Por excepción, algunas independencias del poder legislativo integran la noción de "administración pública" (como las empresas estatales), a la vez que pueden existir juegos de "administración general" en los otros cuatro poderes o en organismos estatales que pueden depender de alguno.[3]
La noción alcanza a los maestros y demás trabajadores de la educación pública, así como a los profesionales de los centros estatales de salud, a la policía y a las fuerzas armadas. Se discute, en cambio, si la integran los servicios públicos prestados por organizaciones privadas con habilitación del Estado. El concepto no alcanza a las entidades estatales que realizan la función legislativa ni la función judicial del Estado.
Origen y alcances del término
La palabra "administrar" proviene del latín "ad-ministrare","ad" (ir, hacia) y "ministrare" (Servir, cuidar)y tiene relación con la actividad de los ministros romanos en la antigüedad.
No obstante, el concepto de administración pública puede ser entendido desde dos puntos de vista. Desde un punto de vista formal, se entiende a la entidad que administra, o sea, al organismo público que ha recibido del poder político la competencia y los medios necesarios para la satisfacción de los intereses generales. Desde un punto de vista material, se entiende más bien la actividad administrativa, o sea, la actividad de este organismo considerado en sus problemas de gestión y de existencia propia, tanto en sus relaciones con otros organismos semejantes como con los particulares para asegurar la ejecución de su misión.
También se puede entender como la disciplina encargada del manejo científico de los recursos y de la dirección del trabajo humano enfocada a la satisfacción del interés público, entendiendo este último como las expectativas de la colectividad.
[editar] Elementos de la administración pública
  • Medios personales o personas físicas
  • Medios económicos, los principales son los tributos
  • Organización, ordenación racional de los medios
  • Fines, principios de la Entidad administrativa
  • Actuación, que ha de ser lícita, dentro de una competencia de órgano actuante.
Jurídicamente, el concepto de administración pública se usa más frecuentemente en sentido formal, el cual en palabras de Rafael Bielsa, no denota una persona jurídica, sino un organismo que realiza una actividad del Estado. En este sentido, si decimos "responsabilidad de la Administración" se quiere significar que el acto o hecho de la Administración es lo que responsabiliza al Estado. Así pues, en realidad es el Estado la parte en juicio, a ese título tiene la administración pública el privilegio de lo contencioso administrativo (Enrique Sibaja Núñez).
Actualmente el modelo de administración habitual es el modelo burocrático descrito por Max Weber. Se basa en la racionalidad instrumental y en el ajuste entre objetivos y medios.
La Administración posee una serie de prerrogativas que la colocan en una posición superior a la del administrado. Entre dichos poderes destacan:
  • La interpretación unilateral de contratos.
  • La capacidad ejecutiva de los actos administrativos (por ejemplo, el cobro de multas por el procedimiento de apremio). Es decir, los actos de la administración deben cumplirse, son obligatorios, y la administración está autorizada para imponerlos unilateralmente a los particulares.
  • El sometimiento a una jurisdicción especializada, la jurisdicción Contencioso-Administrativa.
Es un conjunto de funcionarios que están ligados al cumplimiento de las funciones estatales: en los niveles operativos, técnicos y profesionales comprendidos en las tareas administrativos, así como los niveles especializados bajo sistemas independientes de carrera. Las características de las burocracias exitosas depende de una burocracia profesional y meritocrática, capaz de gestionar las políticas públicas - durante momentos de transiciónes de gobierno y períodos de crisis -. Así, las funciones estatales tienen asegurada la capacidad técnica, la neutralidad de la implementación pues facilita la implementación efectiva y eficiente de las políticas y limita la discrecionalidad en las decisiones del gobierno: y la continuidad de las políticas. Así, los requisitos institucionales serían:
  • principios meritocráticos para la contratación, promoción y destitución de los empleados públicos.
  • autonomía técnica en el desempeño de las funciones.
  • la existencia de un sistema adecuado de gestión de RR. HH que promueva la planificación, la optimización de la organización, fomente la capacitación, desarrollo y desempeño: una adecuada remuneración; y gestione las relaciones labores, sociales y humanas.
  • esto debe articularse con un sistema de información que supervise desde un enfoque funcional y fiscal la evolución de los recursos humanos.[4]
Nueva Gestión Pública
Es una serie de reformas administrativas que involucran una gestión por objetivos que utiliza indicadores cuantitativos, uso de la privatización, separación entre clientes y contratistas, la desintegración de instituciones administrativas tradicionales, el enfoque de estados como productor de servicios públicos, uso de incentivos en salarios, costos reducidos y mayor disciplina presupuestaria. Usa la evaluación como instrumento para mejorar el proceso.[5]
La nueva gestión pública tiene cuatro métodos:
  • La delegación de la toma de decisiones en jerarquías inferiores como agencias operativas, organismos regionales, gobiernos subnacionales pues éstos están más próximos al problema y tienen objetivos más claros.
  • Una orientación hacia el desempeño que comienza desde los insumos y el cumplimiento legal hasta los incentivos y los productos.
  • Un mayor orientación hacia el cliente bajo las estrategias de informar y escuchar al cliente para comprender lo que quieren los ciudadanos y responder con buenos servicios.
  • Una mayor orientación de mercado, aprovechando los mercados o causimercados (a través de contratos de gestión y personal),la
competencia entre los organismos públicos, el cobro entre los organismos y la externalización, mejoran los incentivos orientados al desempeño. [6]
Así, la dirección de las reformas es:
  • una ordenación más estratégica de las políticas públicas.
  • separanda el diseño de las políticas de la implementación, o el financiamiento de la provisión.
  • un sistema de gestión financiera que haga énfasis en los resultados, entregue un costeo completo, contabilice todos los insumos y los productos, y que al mismo tiempo descentralice los controles de gastos ex ante; comúnmente, los controles se hacen menos específicos (categorías presupuestarias más amplias, por ejemplo) y no se eliminan los controles externos, sino que se cambian de ex ante a ex post.
  • un sistema de personal descentralizado que ponga mayor énfasis en la gratificación por el desempeño.[7]
Administración Electrónica
La e-administración o administración electrónica hace referencia a la incorporación de la tecnologías de la información y las comunicaciones en dos vertientes: desde un punto de vista intraorganizativo transformar las oficinas tradicionales, convirtiendo los procesos en papel, en procesos electrónicos, con el fin de crear una oficina sin papeles y desde una perspectiva de la relaciones externas habilitar la vía electrónica como un nuevo medio para la relación con el ciudadano y empresas. Es una herramienta con un elevado potencial de mejora de la productividad y simplificación de los diferentes procesos del día a día que se dan en las diferentes organizaciones.
La definición de la Comisión Europea de la Unión Europea es la siguiente: “La administración electrónica es el uso de las TIC en las AAPP, combinado con cambios organizativos y nuevas aptitudes, con el fin de mejorar los servicios públicos y los procesos democráticos y reforzar el apoyo a las políticas públicas”
Su principal herramienta ha sido Internet como medio de acceso para los ciudadanos en su relación por la vía electrónica con la Administración. Los beneficios tanto en eficacia y eficiencia son de una envergadura que la administración electrónica se ha convertido en una de las estrategias claves de las políticas de la mayoría de los países avanzados, ya que es posiblemente el elemento con el mayor potencial de impacto y de transformación en los procesos de modernización administrativa.
Esto significa en definitiva, como se resume en el Manual Práctico de Supervivencia en la Administración Electrónica, que "se quiere menos burocracia, muchísimo menos, no una burocracia por Internet."[8]
Capítulo VIII

                                 LOS “ACTOS DE GOBIERNO”

                                I. Planteo general del problema

                         1. Los diferentes conceptos de “gobierno”

La palabra “gobierno” designa el conjunto de los tres poderes del Estado: Poder
Judicial, Poder Legislativo, Poder Ejecutivo. Ese es el sentido en que nuestra
Constitución emplea el término, al tratar en la segunda parte, título primero, del
“Gobierno Federal;” sección primera, “Del Poder Legislativo,” sección segunda,
“Del Poder Ejecutivo,” sección tercera, “Del Poder Judicial;” en igual sentido habla
en el título segundo de los “Gobiernos de Provincia.” En Francia, en cambio, el
art. 20 de la Constitución de 1958 de la Vª República, llama “Gobierno” al gabinete                                                   
ministerial, al igual que la Constitución alemana de 1949  y la austríaca:  es el  
conjunto de los más altos órganos ejecutivos del Estado.  Ese es el uso común en
nuestro país, pero por supuesto el uso común no es el que debe necesariamente
regir para la interpretación de un texto normativo que no lo utiliza.

                   2. Un tercer uso del vocablo: los actos de gobierno

Los dos empleos señalados del vocablo y particularmente el segundo, pertenecen a
la teoría política, y deben ser distinguidos de una tercera acepción del término,
que pertenece específicamente al derecho administrativo. Con este tercer empleo
de la palabra, se designa a ciertas actividades del Poder Ejecutivo. Se trata de la
teoría de los “actos de gobierno,” nacida en Francia con referencia a un cierto tipo
o conjuntos de actos realizados por el Poder Ejecutivo (el “Gobierno” en el segundo
sentido) y recogida nominalmente en nuestro país por obra de jurisprudencia y

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